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依法全面履行政府职能

徐绍史

依法全面履行政府职能是深入推进依法行政、加快建设法治政府的必然要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),针对当前政府履行职能中存在的突出问题,全面深刻阐释了依法全面履行政府职能的基本要求和主要任务,对于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,推进国家治理体系和治理能力现代化,具有十分重要的意义。

一、依法全面履行政府职能的重要性和紧迫性

(一)依法全面履行政府职能是建设法治政府的内在要求

2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标。此后又先后发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》,有力推进了法治政府建设进程。党的十八大明确提出,到2020年全面建成小康社会时,依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成。所谓法治政府,就是行政主体按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,行使权力,履行职责,承担责任。这一方面要求政府要在法治化轨道上行使行政权力,防止权力任意扩张,行政行为的主体、权限、依据和程序都要严格遵守法律规范,做到不越权、不滥权。另一方面要求政府全面履行法定职能,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面职能都要履行到位,该管的一定要管住管好,做到不缺位、不失职,防止出现经济和社会发展“一条腿长、一条腿短”、重经济发展轻环境保护、重城市建设轻管理服务、重事前审批轻事后监管等问题。同时,要有强烈的责任意识和担当精神,积极回应社会公众的需求和关切,对人民群众反映强烈的问题,事不避难,敢抓敢管,切实履行好法定职能。

(二)依法全面履行政府职能对保证法律有效实施至关重要

经过长期努力,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。法治建设站在新的历史起点上,要更加注重保证法律有效实施,做到有法必依、执法必严、违法必究。行政机关是实施法律法规的重要主体,我国80%以上的法律法规都是由行政机关执行的,依法全面履行政府职能是法律实施的重中之重。忠实执行宪法和法律,是各级政府的神圣职责。如果政府不带头守法,不在宪法和法律范围内活动,法律实施必定会成为空中楼阁。只有作为国家和社会事务管理者的各级政府充分发挥引领和表率作用,带头信仰法治、坚守法治,自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,做到所有行政行为都于法有据、程序正当,才能在全社会牢固树立法律的尊严和权威,使人们充分相信法律、自觉运用法律,形成全社会对法律的信仰,从根本上保证法律得到有效实施。

(三)依法全面履行政府职能是更好发挥政府作用的重要保障

当前我国正处在全面深化改革和转变发展方式的关键时期。要深化社会主义市场经济体制改革、创新社会治理体制、加快发展方式的转变,核心问题是处理好政府和市场、社会的关系,在充分发挥市场在资源配置中决定性作用和充分发挥社会力量作用的同时,更好发挥政府作用。这就要求政府必须加快转变职能,坚持有所为、有所不为,最大限度减少对微观事务的干预,把精力主要放在营造公平竞争的市场环境、提供必需的公共服务、维护社会公平正义上,实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。然而在改革和发展实践中,一些行政机关往往有利益的权力不愿放或放得不到位,无利益的事情不愿管或管得不到位,一讲转变职能就想卸责,一讲履行职能就要扩权。政府具体哪些该放,哪些该管,可以行使哪些权力,应当承担哪些责任,最终要通过法律形式予以明确,只有这样才能对政府与市场、社会的边界作出清晰的界定。超出政府法定职能的事项,要用足“看不见的手”,坚决放给市场、交给社会;属于政府法定职能的事项,要用好“看得见的手”,敢于担当、善于作为。通过依法全面履行政府职能,挖掘市场潜力,激发社会活力,释放改革红利。

(四)依法全面履行政府职能是提高政府公信力和执行力的迫切需要

公信力和执行力是政府的生命力,也是执政党执政能力的具体体现,关乎人心向背、事业兴衰。当前,各级政府的公信力和执行力与党中央、国务院的要求以及人民群众的期待相比还有距离。一些地方和部门还存在违法违规、失信于民、政令不畅、执行不力等突出问题。有的搞上有政策、下有对策,合意的就执行,不合意的就不执行;有的搞选择性落实、象征性执行;有的缺乏责任意识,遇到困难躲着走,不作为、不担当。这些问题严重损害了政府的公信力和执行力,难以做到政令畅通、令行禁止,甚至影响社会和谐稳定。下决心解决这些问题,必须强调依法全面履行政府职能。政府只有自觉接受法律约束,行使法定职权,遵循法定程序,并承担法定责任,才能树立守规则、可信任的良好形象,形成稳定的社会预期,并有效引导其他社会主体的行为。同时,各级政府要以高度的责任感和主动性,全面履行法定职责,对上级的工作部署不折不扣地执行,对群众反映的问题全力以赴地解决,健全监督体系和问责制度,切实提高行政效能。

二、准确把握依法全面履行政府职能的基本要求

(一)坚持职权法定

职权法定是依法行政的基本要求,是依法全面履行政府职能的基础。用明确的法律规范来调节社会生活、维护社会秩序,是古今中外的通用手段。在社会主义市场经济条件下,加快建设法治政府,必须要用法律法规调整政府与市场、社会的关系,努力做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究。

坚持职权法定,首先要依法规范行政机关的职能和权限,科学合理设置政府机构,核定人员编制,推进政府职责、机构和编制的法定化,实现组织法定。《决定》明确提出,“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。行政机关不得法外设定权力,是法治政府的基本特征,是把权力关进制度笼子的关键。但实践中,行政机关在法律法规之外擅自设定权力的情况还比较突出,例如增加审批环节、增设审批事项、违法实行优惠政策、实行地方和行业保护等,扩张了政府权力范围,与法治政府的要求和改革发展的目标相背离。因此,行政权力要严格实行“授予原则”。《决定》指出,“法无授权不可为”,“行政机关不得法外设定权力”,“没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。各级行政机关无论履行哪一项职能,从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定,行政权力必须在法律和制度框架内运行。

(二)坚持全面履职

全面履职是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节。只有各级政府全面履行好法律赋予的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,才能促进经济社会持续健康发展。全面履行职能,必须继续简政放权,深化行政审批制度改革,厘清政府与市场边界,让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。

全面履职要求各级行政机关应积极依法履行职责,切实落实好依法作出的各项决策,维护好、实现好法律体现的意志和利益要求,不能只是被动履责或者消极行政。《决定》指出,“行政机关要坚持法定职责必须为”,要“勇于负责、敢于担当”。同时,各级行政机关还必须依照法治精神主动作为,严格在法律制度框架下实施行政管理,既不能不作为、乱作为,也不能慢作为、消极作为。长期以来,有些行政机关和公职人员存在“不求有功、但求无过”的思想,针对群众反映强烈的问题长期拖延、推诿扯皮、敷衍塞责,严重损害政府形象和人民群众利益。对此,《决定》强调,“坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职”。当前,全面履行政府职能,还要更加重视社会管理和公共服务。加快建设可持续的基本公共服务制度体系,更好发挥政府提供公共服务、促进社会公平正义的作用。回应社会关切,加强市场监管,切实解决群众反映强烈的安全生产、食品安全、环境保护、社会治安等方面的突出问题,维护经济社会秩序。

(三)坚持权责统一

权责统一是法治政府的内在要求。政府的权力是人民通过法律赋予的,最终要为人民服务,对人民负责。权力与义务统一、职权与职责统一,是法治的基本要求,是现代责任政府的基本理念。把国家法律赋予的公共权力当作是部门权力和个人权力,或者只行使权力不承担责任的做法,都违背了依法行政的基本要求。

坚持权责统一,要依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权需赔偿。它要求行政机关必须对法律负责,承担因自身行政行为违法或不当产生的各种法律责任。有权必有责,有权要尽责,不允许存在无责任的权力;用权受监督,监督要全面,不允许存在不受监督的权力;违法要纠正,人员要问责,有健全的行政纠错机制和责任追究机制。有些地方和部门行政权力运行不透明,监督渠道不畅通,对行政权力的监督制约和行政问责失之于宽、失之于软,有案不查、有错不纠、有过不惩的问题还在相当程度上存在。这些问题不解决,就难以建成真正的责任政府。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。对缺位、越位、错位的行政行为都要强化监督制约和责任追究,不能让制度成为“纸老虎”“稻草人”。

(四)坚持各级政府履行好各自职责

推进各级政府事权规范化、法律化,完善中央和地方政府事权的法律制度,是依法全面履行政府职能的前提。针对改革实践中存在的中央和地方经济社会事务管理权责边界模糊、职能错位,中央与地方政府事权调整主要依据政策性文件,缺少法律约束力和权威性等问题,《决定》提出要“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责”,为各级政府更好地发挥各自优势、依法全面履行职责指明了方向。

强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,就是要求中央政府在逐步减少微观和具体的管理事项的同时适度加强中央事权,将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务集中到中央政府,加强国家的统一管理。中央政府要进一步改善和加强宏观管理,强化发展规划制定、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能,促进经济社会平稳健康发展。同时,要强化中央在重要领域必要的执法权。强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,就是要求把属于省域内居民有关的基本公共服务均等化任务,交给省级政府。强化市县政府执行职责,就是要求强化市县政府在公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面执行职责,更加主动地采取措施,切实解决与人民群众日常生产、生活直接相关的食品安全、市政管理、环境污染等突出问题,充分发挥市县政府贴近基层、就近管理的优势。通过制定和完善相关法律,界定和明确中央和地方各级政府的事权,减少上级政府向下级政府授权的随意性,切实保障各级政府在法治化轨道上开展工作。

三、保障依法全面履行政府职能的主要任务

(一)完善行政组织和行政程序法律制度

健全组织法制和程序规则是依法全面履行政府职能的重要保障。改革开放30多年来,我国以规范和控制政府权力为核心的行政法律体系逐步形成,但总体来看,行政组织和行政程序法律制度还不完备。部门职责分工主要通过“三定”规定解决,中央和地方的关系更多依靠政策调整,行政机关职能交叉、机构重叠、政出多门等问题依然比较突出;对行政处罚、行政许可、行政强制以外的行政行为尚欠缺程序规定,行政机关自由裁量权较大。因此,要按照《决定》关于“完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”的要求,将加快推进行政组织和行政程序法律制度建设作为构建规范政府职能履行法律体系的重点,以法定化方式确定政府的权力来源和边界、机构职责设置与人员配备,把包括行政决策、行政决定、行政规划、行政指导、行政合同等在内的各类行政行为运行的全部过程纳入法治化轨道,为形成权职责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制提供制度保障。

(二)实行政府权力清单制度

《决定》提出,“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”。目前,国务院60个有行政审批事项的部门已经公开了行政审批清单,全国省级、市级、县级权力清单也在陆续公布。在已有的工作基础上,推行权力清单制度要做好以下工作:一是要全面梳理权力事项,明确权力边界。除了行政审批事项,中央和地方各级政府及其工作部门要对宪法和法律法规赋予的权限、职权范围和程序等进行全面梳理,明晰法定权限和程序,这是依法全面履行政府职能的前提和基础。对存在权力交叉的事项,各级政府和同级不同部门之间要加强衔接协调,划清权限,明确责任。对超越法律法规范围,通过红头文件违法设立的权力事项,应坚决予以取消。对违法实施行政权力的非行政主体要坚决清理。对于应该加强的行政权力,也要加强,通过完善法律法规把“缺位点”补上,做到简政放权和加强监管齐推进、相协调。二是编制权力清单,并向社会公开。对政府及其部门的权力设定依据、实施主体进行审核确认,编制成目录。目录应全面涵盖各项权力,向社会公开,主动接受社会监督。权力清单之外的权力,一律不得实施,更不得违规新设。权力清单要根据法律法规的修改完善进行动态调整。三是完善制度,规范权力运行过程。对权力行使的程序、环节、过程、责任进行分解细化,并制定相应的权力行使标准、权力运行流程、权力监督制约制度,防止权力行使的随意、异化和滥用。

(三)健全监督问责机制

对政府权力的有效监督是依法行政、建设法治政府的关键。一是要加强政府内部监督。行政机关内部应健全绩效考核制度,科学合理设计考核指标体系,突出责任落实,考核结果作为工作人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。同时,健全相应的奖励制度,对绩效突出的部门和人员予以表彰,促进部门提高依法履职质量和水平。上级行政机关要采取调查研究、经验交流、考核检查等多种方式,切实加强对下级行政机关的指导和监督,及时纠正违法或者不当的行政行为。二是加大政府信息公开。行政机关应将政府信息公开作为依法行政的重要内容,依法公开行使职权的依据、条件、要求、过程和结果,使行政权力公平透明运行,让群众看得到、听得懂、能监督。三是严格行政问责。要加强行政问责立法,依法规范和保障行政问责。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定,坚持有错必纠、有责必问。对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为,导致一个地区、一个部门发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的,要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任,督促和约束行政机关和工作人员依法行使职权、履行职责。

(作者为国家发展和改革委员会党组书记、主任)

来源:《8455app下载中心》杂志2015年第4期

(责编:王金雪、秦华)

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